陆徵祥
近代以来，日本一直图谋利用中国政局变动之机，谋取侵略权益。还在北京政府成立后不久，日本即利用承认问题勒索中方，逼迫北京政府在1912年10月与日本就满蒙五路借款问题秘密换文，取得了在东北修筑四平至洮南、开原至海龙、长春至洮南铁路的借款权，以及洮南至承德、吉林至海龙铁路的借款优先权，使日本势力在东北进一步扩张。但日本并不以此为满足，而是在寻求时机争取更多权益，接踵而来的第一次世界大战为其创造了大好时机。
中日“二十一条”交涉
1914年6月，第一次世界大战打响，欧洲主要列强均卷入战争，暂时放松了在中国的扩张活动，此种形势被日本认为是对华扩张之绝好时机。日本极端右翼浪人团体黑龙会在一战爆发后拟定了《解决中国问题意见书》，认为“目前是日本迅速解决中国问题最有利的时机”，狂妄地宣称“日本将负责保卫中国的领土,维持中国的和平与秩序。”他们还提出了若干具体的侵略主张（实为其后提出的“二十一条”之基础）。一战爆发后不久，日本将目标瞄准了德国在华势力范围——胶州湾租借地及胶济路。1914年8月23日，日本以德国未答复其于15日发出的令德军解除武装并交出胶州湾租借地的最后通牒为由，对德国正式宣战。随后，日军于9月初在据守胶州湾的德军后方-山东龙口登陆并节节推进，10月6日，不顾中国的抗议侵占胶济路西段起点济南，11月7日，攻占德国在山东之根据地青岛，占据了胶州湾租借地和胶济路全线。
针对胶州湾问题，北京政府曾谋划与德国交涉或由中国直接出兵，收回胶州湾租借地，但英美对此态度消极，日本更是强烈反对。协约国方面为了争取日本的支持，对日本在华扩张举动抱着眼开眼闭之态度，致日本的行动更肆无忌惮。北京政府本已要求山东驻军对日军的行动不予抵抗，且对日本“给以行军利便，无不为力”，只是对日军侵入胶济路西段的举动表示了异议。但日军却得寸进尺，不仅肆意扩大军事行动的范围，侵占全部胶济路，而且在军队所过之处对官民人等予取予求，同时强词夺理，声称“胶济为德路，与华无涉”，为其后攫夺胶济路产业预留地步。
日、德战事结束后，1915年1月7日和16日，中国两次照会日本，声明取消战区，要求日军撤离。但日本非但不理睬中国的要求，反而利用欧洲列强身陷战争之机，挟战胜德军之威，企图压迫中国就范，使其在山东攫取的权益合法化，同时彻底解决满、蒙等悬案，进而为独占中国创造条件。
日本提出1914年11月，日本大隈重信内阁通过《对华交涉训令提案》，提出了对中国的“二十一条”要求。12月3日，日本外相加藤高明就此向驻华公使日置益发出训令。为使中国接受日本的要求，日本准备了软硬两手，“充分考虑既采用适当引诱条件，又要在不得已时采取威压手段”。
软的一手是：（1）对袁大总统之地位及其一身一家安全之保障；（2）对革命党及中国留学生之厉行严重取缔；（3）适当时机开议胶州湾之归还事；（4）袁大总统及有关系之大官奏请叙勋。
硬的一手如日置益所建议：（1）在山东的军队留驻现地，施以军事威胁；（2）煽动革命党和宗社党，显示颠覆袁政府之气势。日置益还进一步提出：软可以提供借款并以金钱收买袁政府高官及操纵舆论，硬可以出兵镇压并占领津浦路北段。日本企图以此软硬兼施之法，逼袁就范。
1915年1月18日，日本驻华公使日置益晋见袁世凯，递交了包含“二十一条”要求的文件，并要求“绝对保密，尽速答复”。
交涉经过袁世凯在收到日本的要求后数日间，连续召集国务卿徐世昌、外交总长孙宝琦、陆军总长段祺瑞、税务处督办梁士诒等集议，讨论如何答复日本的要求。由于中国所处之弱势地位和袁世凯的个人私心，袁无法强硬拒绝日本的要求，但又不愿因过于退让而为各方所责，故决定先适当拖延谈判进程，尽量与日本讨价还价，同时向外界透露日本要求，利用舆论与民意制日，并探询列强态度，企求“以夷制夷”，以求最终对日本的要求既不完全拒绝，而又不过失国家主权。
为此，袁世凯重召总统府外交顾问陆徵祥出山，接孙宝琦任外交总长，负责对日交涉，并通过私下沟通与公开舆论，试探日本的态度，甚而直接告其军事顾问、日本人坂西利八郎：“日本国本应以平等之友邦对待中国，何以时常竟视中国形如猪狗！”“对于要求条件，尽可能地让步，但办不到之事，终究不能办。此属无法之事。”意谓日本对其不要逼之过甚。
但无论袁世凯作出如何姿态，日本咬定各项条件毫不松口。在日本的压迫下，中日双方自1915年2月2日起展开谈判，经二十余次会议讨论，中国始终坚持以尊重中外成约、不损及中国领土主权完整、不违反门户开放与机会均等为原则进行谈判，对日本所提各款要求再三辩驳。
日本乃于4月17日第二十四次会议后决定暂时中止谈判，20日东京举行会议，决定提出最后让步案，于双方争执最烈之第二号关于日人杂居权、土地所有权、农耕权、司法管辖权等均参酌中国意见有所让步，日本优越地位亦予删除，第三号汉治萍公司独占矿权一款亦撤回，第四号沿岸不割让同意由中国自行宣言，惟仍坚持东部内蒙古问题需另以其他方式约定，第五号除警察一款撤回外，其余六款亦坚持至少须采取以双方在议事录上签字约定方式通过，此外亦提出归还胶澳具体办法，希望以此诱使中国接受修正案。
日置益于4月26日进行第二十五次会议时，向陆徵祥提交日本最后让步案二十四款，并提示归还胶澳办法，希望中国尽快接受。陆氏详细阅读两遍后，仍针对东部内蒙古、汉冶萍公司以及第五号各款表示无法同意，提出第五号除同意福建采换文形式约定外，其余五款悉数删除，最后仅承诺于30日答复。
5月1日，中国提出新修正案。日本外务省以其与日方最后让步差距过大，决心提出最后通牒，乃召开元老阁员联席会议，由内务大臣调停元老与日外相之争议，最后决定修正前四号内容并将第五号要求除福建一款外悉数撤回，然后提出御前会议，作为日本政府最后立场。
7日，日置益将最后通牒致送陆徵祥，要求中国须于原则上完全接受日本最后修正案内容中第一至四号，及第五号福建不割让条款，并限令于9日下午6时以前答复，否则将执行必要之手段。同时附加七款说明书，表示对于福建不割让、南满土地权、东部内蒙古事项以及汉冶萍公司等条文，可酌情采用中国5月1日修正案内容。
袁世凯政府经紧急商议后，认为日本将最严苛之第五号各款去除，已非亡国条件，为避免开战，乃接受日本条件。9日，中国恢复接受日本通牒。此后，双方分别准备签约事宜，在条约文字内容上仍有不少折冲。袁世凯虽决心接受最后通牒，惟对于条约及换文之文字仍颇为谨慎，预防日本借约文语意不明，对条约权利作扩大解释，对第二号，坚持排除东蒙，并将日人杂居权限于商埠。最后，双方于25日在北京外交部签署《中日民四条约》。6月8日，中国驻日公使陆宗舆与日本外相加藤高明在东京换约。
拖延时间施展拖延术，谋求有利于中方的转机。为使谈判能遵行总统的意旨进行，袁世凯在谈判尚未正式开始时，就再度起用了善于应对困难局面谈判的陆徵祥，由他担任外交总长主持谈判，换下了在对外交涉上不那么在行的孙宝琦。对即将开始的谈判，袁的交代应逐项逐条商议，不可笼统并商，以达“尽量拖延”的目的。对此，陆徵祥心领神会，于是想出了许多计策，与日方展开了周旋。
如在谈判时间上，日本公使日置益要求天天谈，全天谈，以尽快结束，免得引起国际干预（《加藤外务大臣复日置益电》）（1915年1月26日）陆则以事务繁忙、身体不好为由，坚持把日本的天天谈变为每周会议三次，每次下午二时至五时。并在每次会议的开场白后，既命上茶献烟，侍从们稳步慢走，又是点烟又是鞠躬，等到一一敬献完毕，三个小时的谈判时间已变成了二小时了。
在谈判中，陆容颜和气，时常发些模棱两可的意见对某些条款作出妥协，但在某些方面，仍态度坚决，不肯让步。如此反复，这样，中日“二十一条”交涉，自1915年2月2日正式开始谈判，至1915年4月26日日本提出最后修正案止，历时84天。前后会议25次，会外折冲不下20余次。从谈判时间之长，我们即可看出交涉之艰辛。
然而，一味拖延并不能解决问题，到1915年5月1日，双方已经进行了两个多月谈判，由于中国的最后修正案仍然坚持对日本所提诸多条款的修改和拒绝（如中方1915年5月1日提出的最后修正案中，虽承认日人在南满之居住营业及土地租界权，但不允永租，并要求日人服从中国警章，与华人纳同样之各种税课，且关于土地之争讼，无论中国人与日本人，或日人与日人，均归中国官吏审判；于东部内蒙，则拒绝我合办农业及经营附随工业之提案，且不但要求胶州湾之无条件归还，及参加日德讲和会议，更要求日本政府负担中国因日德战役所生损失之全部，并即时撤废日本因战事之军事设施，先行撤退占领地之守备兵；而对于第五项之各条，则全行拒绝）。日本终于恼羞成怒，于5月7日向中国下最后通牒。最后通牒固是对中国的极大侮辱，但是也证明了中国政府在谈判过程中的“软磨硬拖”也并非是全然无效的，至少也让日本在国际舆论面前暴露了其狡诈、蛮横和无理的形象，从而在舆论上陷于不利。
泄露交涉故意泄露交涉内容，施展“以夷制夷”的方策。依照袁世凯的经验，欧美列强对日本企图独占中国决不会袖手旁观，而日本在提出“二十一条”时，也因担心招致他国的警惕和干涉而要求中方严格保密。袁世凯窥破这一点，有意将“二十一条”条款内容泄露出去，以实现其借助外力以牵制日本的方略。于是，外交总长陆徵祥上任伊始，就走访沙俄驻华公使，将日本提出“二十一条”的信息故意泄露给俄国
在日本提出“二十一条”半个多月后，袁还通过专办秘密外交的蔡廷干，将此事透露给西方记者，又通过他们（英国记者端纳和袁的政治顾问莫里循等）将条约有关内容披露给《泰晤士报》和英国驻华公使朱尔典。中国外交部密电驻英公使施肇基，让他“以个人名义，作为紧要风闻，向英国外交部密探”。袁的英文秘书顾维钧则“每天在外交部开完会后，如不是当天下午，至晚在第二天便去见美国公使芮恩施和英国公使朱尔典”（顾维钧：《顾维钧回忆录》，第一册，第123页）。由于消息泄密，各国乃纷纷对日本提出质询，并对日被迫向各国提供的“二十一条”删减本提出质疑，使日本处于十分被动难堪境地，并不得不承认“二十一条”第五号条款的存在。此外，由于“二十一条”条款外泄，引起各国密切关注，其中尤以美国为烈。即便在日本已迫使中国与之签订条约后，美国仍向北洋政府和日本连致两电：其一称：“凡中国政府与日本政府业经议定或将来仍须议定之合同，并所允认各节，美国政府对于该合同与所允认各节内所有损害美国政府及美国人民按约所有权利之处，并损害中国国政主权、领土权、或各国与中国邦交上名称所谓门户开放主义，一概不能承认。”（《美国驻华公使芮恩施节略》（1915年5月13日）另一电则提出：“凡现在所商之条约合同，其中如有关于外人在中国，或中国一部分地方之利益，本公使深望即行知照本国政府，本国政府即能按照条约中原有均待各国之理，分享他国所得之特别权利”。美国之态度，对日本独占中国的野心和嚣张气焰，不能不谓是一个大的遏制。
刺探日方刺探日方情形，确定让步底线。知己知彼，方能百战不殆。袁世凯在谈判过程中，多次派人了解日本各方面对“二十一条”的态度，以便知道他们可能在哪些方面做出让步，确定中国能够在哪些方面予以拒绝，在哪些方面需要做出适度的让步。如交涉开始后，袁世凯即派他的日本顾问有贺长雄前去东京和与日本政府，特别是对日本外务省有影响的元老联络，他希望从元老们的私人意见中得知在迫使中国接受第五项条件上，日本要走多远。后又派政事堂参议金邦平去日本活动，再次走访松方正义（日本元老），希通过幕后交易，幻想利用日本元老派与大隈重信内阁在侵华手法上的某些意见分歧，在外交谈判中讨价还价。从实际效果来看，如袁世凯后来与日签订的《中日新约》中，日本不得不降低了要求，把危害中国最大的条款去除。与日本一开始提出的“二十一条”还是有很大区别的。
外交助力尝试以公众舆论力量为外交之助力。在中日“二十一条”交涉期间，袁世凯为了谋求外交助力，乃有意将交涉内容漏泄于外，以争取各国同情与暗助。同样，对国内的舆论和民气，袁世凯也尝试作了有限度的利用。如暗中授意一些有背景的报刊披露一些有关日本提出“灭亡中国”条款的消息，让报章刊登一些抒发爱国反日言论的文章，借以鼓动各界发起抵制日货与救国储金运动，用民气来削弱日本政府的立场，为政府交涉提供凭借。而自“二十一条”的消息传播开来之后，北京、上海、汉口、广州、奉天、吉林、哈尔滨等地先后掀起抵制日货运动，并迅速蔓延至全国，致使日本对华商品输出锐减。不过，激发民气为外交后援历来是个双面刃，故袁世凯一方面企图利用公众舆论来向日方施以一定压力，一方面也担心激怒日本，或给国内反对力量落下话把，故对国内各地之“风潮”动态极为关注，一发现有脱离其控制的迹象，便发布政令予以严禁。对各省将军则密颁军令，责成“严束军队，查禁谣诼”，“严防‘乱党’，以保治安”。这固然可视为做给日本人看的表象，但也确实反映了袁世凯的担心。
消极抵制在具体落实过程中，消极抵制。在接到日本最后通牒的次日（5月8日），袁世凯已决定与日签约，在其召集的国务会议上，袁发表讲话，称：“此次日人乘欧战方殷，欺我国积弱之时，提出苛酷条款。经外部与日使交涉，历时三月有余，会议至二十余次，始终委曲求全，冀达和平解决之目的。但日本不谅，强词夺理，终以最后通牒，迫我承认。我国虽弱，苟侵及我主权，束缚我内政，如第五号所列者，我必誓死力拒。……我国国力未充，目前尚难以兵戎相见。英朱使关切中国，情殊可感，为权衡利害，而至不得已接受日本通牒之要求，使何等痛心！何等耻辱！无敌国外患国恒亡，经此大难以后，大家务必认此次接受日本要求为奇耻大辱，本卧薪尝胆之精神，作奋发有为之事业，举凡军事、政治、外交、财政力求刷新，预定计划，定年限，下决心，群策群力，期达目的，则朱使所谓埋头十年与日本抬头相见，或可尚有希望。若时过境迁，因循忘耻，则不特今日之屈服奇耻无报复之时，恐十年以后，中国之危险更甚于今日，亡国之痛，即在目前。我负国民付托之重，决不为亡国之民。但国之兴，诸君与有责，国之亡，诸君亦与有责也。”以上讲话，既可视为袁为自己即将与日签约辩解，但也可看作袁在不得不与日签约时愤懑之情的宣泄，或许这两者实为兼而有之。不过从与日签约后，袁同意将条约签约日定为“国耻日”来看，似乎后者的成分要大于前者。
条约签署后，袁将抵制“二十一条”的希望由外交交涉转为消极破坏。如允许南满、东蒙地区中日杂居，以及所谓的杂居地的商租权问题，聘用日本顾问等，虽被列为接受条款，但袁授意参政院在《惩办国贼条例》中加入了严禁与外国人私订契约、出租售卖土地矿产的条例和中国所有沿海港口湾岸岛屿概不割让租与外国的条文，对被聘的日本顾问则暗中排挤，一如袁世凯对其秘书曾叔度所言：“购地、租地，我叫他一寸地都买不到手。杂居，我叫他一走出附属地，即遇危险。至于警察、顾问用日本人，用虽用他，月间给他几个钱便了，顾不顾，问不问，权却在我。我看用行政手段，可以破坏条约，用法律手段破坏不了。又其他各条，我都有破坏之法”。此举效果如何，曾任袁秘书的曾叔度在忆及此事时引日人言：“我等被囚禁于附属地界内，一步不敢出附属地”。“我等名为顾问，其实绝无人顾，绝无人问。”他的消极抵制固然不会真正使“二十一条”形同废纸，但在抵制日本对华侵略方面也起了一定作用。
条约全文第一号
日本国政府及中国政府，互愿维持东亚全局之和平，并期将现存两国友好善邻之关系益加巩固，兹以定条款如下：
第一款中国政府允诺，日后日本国政府拟向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约，或其他关系，对中国政府享有一切权利、利益让与等项处分，概行承认。
第二款中国政府允诺，凡山东省内并其沿海一带土地及各岛屿，无论何项名目，概不让与或租与别国。
第三款中国政府允准，日本国建造由烟台或龙口接连胶济路线之铁路。
第四款中国政府允诺，为外国人居住贸易起见，从速自开山东省内各主要城市作为商埠；其应开地方另行协定。
第二号
日本国政府及中国政府，因中国承认日该国在南满洲及东部内蒙古享有优越地位，兹议定条款如下：
第一款两订约国互相约定，将旅顺、大连租借期限并南满洲及安奉两铁路期限，均展至九十九年为期。
第二款日本国臣民在南满洲及东部内蒙古，为盖造商工业应用之房厂，或为耕作，可得其需要土地之租借权或所有权。
第三款日本国臣民得在南满洲及东部内蒙古，任便居住往来，并经营商工业等各项生意。
第四款中国政府允将在南满洲及东部内蒙古各矿开采权，许与日本国臣民。至于拟开各矿，另行商订。
第五款中国政府应允，关于左开各项，先经日本国政府同意而后办理：
一、在南满洲及东部内蒙古允准他国人建造铁路，或为建造铁路向他国借用款项之时。
二、将南满洲及东部内蒙古各项税课作抵，由他国借款之时。
第六款中国政府允诺，如中国政府在南满洲及东部内蒙古聘用政治、财政、军事各顾问教习，必须先向日本国政府商议。
第七款中国政府允将吉长铁路管理经营事宜，委任日本国政府，其年限自本约画押之日起，以九十九年为期。
第三号
日本国政府及中国政府，顾于日本国资本家与汉冶萍公司现有密切关系，且愿增进两国共通利益，兹议定条款如左：
第一款两缔约国互相约定，俟将来相当机会，将汉冶萍公司作为两国合办事业；并允如未经日本国政府之同意，所有属于该公司一切权利产业，中国政府不得自行处分，亦不得使该公司任意处分。
第二款中国政府允准，所有属于汉冶萍公司各矿之附近矿山，如未经该公司同意，一概不准该公司以外之人开采；并允此外凡欲措办无论直接间接对该公司恐有影响之举，必须先经该公司同意。
第四号
日本政府及中国政府为切实保全中国领土之目的，兹定立专条如下：
中国政府允准所有中国沿岸港湾及岛屿，一概不让与或租与他国。
第五号
第一款在中国中央政府，须聘用日本人，充为政治财政军事等各顾问。
第二款所有中国内地所设日本病院、寺院、学校等，概允其土地所有权。
第三款向来日中两国，屡起警察案件，以致酿成[车谬][车曷]之事不少，因此须将必要地方之警察，作为日中合办，或在此等地方之警察署，须聘用多数日本人，以资一面筹划改良中国警察机关。
第四款中国向日本采办一定数量之军械（譬如在中国政府所需军械之半数以上），或在中国设立中日合办之军械厂聘用日本技师，并采买日本材料。
第五款中国允将接连武昌与九江、南昌路线之铁路，及南昌、杭州，南昌、潮州各路线铁路之建造权许与日本国。
第六款在福建省内筹办铁路，矿山及整顿海口，（船厂在内）如需外国资本之时，先向日本国协议。
第七款中国允认日本国人在中国有布教之权。
（一）两订约国互相约定，将旅顺、大连租借期限，并南满洲及安奉两铁路期限，均扩展至九十九年为期。
（二）日本国臣民，在南满洲东内蒙古，盖造商工业应用之厂房，或为耕作，可得其需要土地之租借权，或所有权。
（三）日本国臣民，得在南满洲东内蒙古，任便居住往来，并经营商工业等各项生意。
（四）中国政府，允将在南满洲及东内蒙古各矿开采权.......
《中日民四条约》内容
《中日民四条约》在1915年5月25日签订时，包括2个条约及13件换文。即《关于山东省之条约》及附属换文2件：《关于山东事项之换文》《关于山东开埠事项之换文》；《关于南满洲及东部内蒙古之条约》及附属换文8件：《关于旅大南满安奉期限之换文》《关于东部内蒙古开埠事项之换文》《关于南满洲开矿事项之换文》《关于南满洲东部内蒙古铁路课税事项之换文》《关于南满洲聘用顾问事项之换文》《关于南满洲商租解释换文》《关于南满洲东部内蒙古接洽警察法令课税之换文》《关于南满洲东部内蒙古条约第二至第五条延期实行之换文》；另外有《关于汉冶萍事项之换文》《关于福建事项之换文》《关于交还胶澳之换文》3件换文。
《关于山东省之条约》
大中华民国大总统阁下及大日本国大皇帝陛下，为维持极东全局之平和并期将现存两国友好善邻之关系益加巩固起见，决定缔结条约。为此，大中华民国大总统阁下任命中卿一等嘉禾勋章外交总长陆征祥，大日本国大皇帝陛下任命特命全权公使从四位勋二等日置益为全权委员。各全权委员互示其全权委任状，认为良好妥当，议定条项如下:
第一条中国政府允诺，日后日本国政府向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约或其他关系对中国享有一切权利、利益让与等项处分，概行承认。
第二条中国政府允诺，自行建造由烟台或龙口接连于胶济路线之铁路。如德国抛弃烟潍铁路借款权之时，可向日本国资本家商议借款。
第三条中国政府允诺，为外国人居住、贸易起见，从速自开山东省内合宜地方为商埠。
第四条本条约由盖印之日起即生效力。
本条约应由大中华民国大总统阁下、大日本国大皇帝陛下批准，其批准书从速在东京互换。
为此，两国全权委员缮成中文、日本文各二份，彼此于约内签名盖印，以昭信守。
中华民国四年五月二十五日
大正四年五月二十五日
大中华民国中卿一等嘉禾勋章外交总长陆征祥
大日本帝国特命全权公使从四位勋二等日置益作于北京
《关于南满洲及东部内蒙古之条约》
大中华民国大总统阁下及大日本国大皇帝陛下，为发展在南满洲及东部内蒙古两国间之经济关系起见，决定缔结条约。为此，大中华民国大总统阁下任命中卿一等嘉禾勋章外交总长陆徴祥，大日本国大皇帝陛下任命特命全权公使从四位勋二等日置益为全权委员。各全权委员互示其全权委任状，认为良好妥当，议定条项如下：
第一条两缔约国约定，将旅顺、大连租借期限并南满洲及安奉两铁路之期限均展至九十九年为期。
第二条日本国臣民在南满洲为盖造商、工业应用之房厂或为经营农业，得商租其需用地亩。
第三条日本国臣民得在南满洲任便居住、往来，并经营商、工业等一切生意。
第四条如有日本国臣民及中国人民愿在东部内蒙古合办农业及附随工业时，中国政府可允准之。
第五条前三条所载之日本国臣民，除须将照例所领之护照向地方官注册外，应服从中国警察法令及课税。
民、刑诉讼，日本国臣民为被告时，归日本国领事官，又中国人民为被告时，归中国官吏审判；彼此均得派员到堂旁听。但关于土地之日本国臣民与中国人民之民事诉讼，按照中国法律及地方习惯，由两国派员共同审判。
将来该地方之司法制度完全改良时，所有关于日本国臣民之民、刑一切诉讼即完全由中国法庭审判。
第六条中国政府允诺，为外国人居住、贸易起见，从速自开东部内蒙古合宜地方为商埠。
第七条中国政府允诺，以向来中国与各外国资本家所订之铁路借款合同规定事项为标准，速行从根本上改订吉长铁路借款合同。
将来中国政府，关于铁路借款事项，将较现在各铁路借款合同为有利之条件给与外国资本家时，依日本国之希望再行改订前项合同。
第八条关于东三省中、日现行各条约，除本条约另有规定外，一概仍照旧实行。
第九条本条约由盖印之日起即生效力。
本条约应由大中华民国大总统阁下、大日本国大皇帝陛下批准。其批准书从速在东京互换。
为此，两国全权委员，缮成中文、日本文各二份，彼此于此约内签名盖印，以昭信守。
中华民国四年五月二十五日
大正四年五月二十五日
大中华民国中卿一等嘉禾勋章外交总长陆征祥
大日本帝国特命全权公使从四位勋二等日置益订于北京
条约简述①承认日本继承德国在山东的一切权益，山东省不得让与或租借他国。②承认日本人有在南满和内蒙古东部居住、往来、经营工商业及开矿等项特权。旅顺、大连的租借期限并南满、安奉两铁路管理期限，均延展至99年为限。③汉冶萍公司改为中日合办，附近矿山不准公司以外的人开采。④所有中国沿海港湾、岛屿概不租借或让给他国。⑤中国政府聘用日本人为政治、军事、财政等顾问。中日合办警政和兵工厂。武昌至南昌、南昌至杭州、南昌至潮州之间各铁路建筑权让与日本。日本在福建省有开矿、建筑海港和船厂及筑路的优先权等等。
废除条约二十一条——国耻
由于日本是挟武力以最后通牒方式强迫中国接受其要求，故此5月13日中国外交部就此次中日交涉发表声明，强调：“中国不得不勉从最后通牒所开各节。如列强对于保持中国独立及领土完全暨保存现状与列强在中国工商业机会相等主义所订之各条约，因此次中国承认日本要求而受事实上修改之影响者，中国政府声明非中国所致也。”“勉从”与“非中国所致”的说法，实际上为其后中国否认“民四条约”埋下了伏笔。
“民四条约”签订时，国会已为袁世凯废弃，故该约未经国会正式通过批准，法律手续不周，亦为中国政府其后否认该约之理由。再者，“民四条约”签订不过一年，袁世凯即忧病而亡，由于中国政局的变动，其后之中国政府均不承认此约之有效。
因此，当第一次世界大战结束后，中国在巴黎和会上以战争遗留问题而提出重审此约有关问题之议则顺理成章，理由为：该约“系强迫签订。该约虽经中国签字，然中国并不因签字之故，而失去其交由和会修正之权。盖中国之签订此约，实迫于日本最后通牒之迫压。当时中国所处之境遇，尽失其自由磋商之权，一切条件皆由日本所指定，中国不得有所提议也。”
其后有关该约存废之交涉历经波折，虽日本坚持其有效性，但中国政府始终不予承认，该约之履行亦因此而成空文，直到1923年3月10日，中国政府正式宣布废弃“民四条约”。
反对国内各界反对“二十一条”
日本提出“二十一条”消息见诸报端之初，全国各省、各界纷纷要求政府宣示日本所提条件的具体内容。国内各报竞相刊载有关消息，发表措辞尖锐的言论。北京进步党机关报《亚细亚报》评论说：“二十一条侵害我国重大主权，绝不应当与之谈判，坐而亡不如战而死。”群众的反对声更是一浪高过一浪。
1915年2月13日，安徽进步党、省教育会、商会电大总统、外交部、参政院，要求对日本的横蛮要索，毫无余地地“严词拒绝”，而且表示假如有意外，愿与政府共患难。
2月17日，上海洋货商业公会丁骏照、贝仁元、乐俊宝、项松龄、邹希曾、徐世堂致电袁世凯等人，指出：报载日人无理要求，国民都“同深愤激”，寝食不安，希望政府据理交涉，誓勿承认。
2月20日，浙江杭州商务、教育等会惊骇之余，痛心疾首，致电总统府说，报纸上登载日本突然提出条件酷烈的要求，逼迫万状，不仅严重损害我国统治权，而且将全国路矿精华一网打尽，此后本国工商业更无立足之地。
2月22日，浙江绅民朱福诜、徐定超、杨晨、王咏霓、虞和德、田世泽、徐光溥、林丙修、张世祯等致电袁世凯等人，要求将中日交涉内容择要宣示，以释群疑。他们表示，如果日本逼人太甚，国人将“忘身忧国，毁家纾难”，义不容辞。
3月18日，上海国民对日同志会、中华民国请愿会、留日学生界代表等发起国民大会，到会者3万多人。会后以詹天民等人的名义致电袁世凯，电文指出：“日人无理要求，增师威胁，一敌得志，均势破裂，列强复起，何以为谋？国家存亡，在此一举。”电文还表示，到会的3万人，“皆愿毁家捐躯，以纾国难”，希望政府“中止谈判，宣示条件，筹备武备”。
3月20日，江苏沈朱轼、顾文濬、黄申锡、陆渠、朱祥、顾镜清、戴思恭、唐人杰等致电陆征祥、曹汝霖，希望他们在交涉中折冲樽俎，“责任两公，关系存亡，万勿迁就”。
同日，留日学生暨国民请愿会、对日同志会，用绅商学各界名义，刊发传单，于午后在张园开会，300多人到会。大会商定4条办法：一电请中央拒绝日本要求，二通电各省组织分会，三设立报馆鼓吹，四筹备二次大会。
在中日“二十一条”交涉中向袁世凯政府发出电文的还有广州商务总会、安徽进步党、安徽教育会、安徽商会、杭州商务会、杭州教育会、湖南商务总会、奉天农工商学各总会、广东报界公会、成都商会、成都教育总会、广西进步党支部、南昌商务总会、广西商会联合会、上海国民大会、京师救国储金团、天津救国储金团、京师商务总会、甘肃兰州救国储金团等等。
此外，各城市爱国团体如上海的“国民对日同志会”“外交后援会”“救国急进会”，杭州的“爱国会”，山东的“救亡团”，江西的“妇女救国会”，广东的“中华商务救亡会”，四川的“国事研究会”等，也纷纷集会，拒不承认“二十一条”，誓雪国耻。
日本发出最后通牒后，中国民众的愤怒达到了高峰。“毋忘国耻”的标语在全国各处都可以看到，或涂写在墙壁上，或附在商品的商标上，或印在信封上。
各地青年学生尤为悲愤，有的愤而自杀，有的断指写血书，有的要求入伍，请缨杀敌。北京各学校学生议决，每日课余诵最后通牒一遍，以示不忘国耻。北京商会定5月7日为国耻日，全国教育联合会则决定各学校每年以5月9日为“国耻纪念日”。
1915年5月7日，湖南一师的师生集资刊印《明耻篇》，毛泽东愤然题诗言志：“五月七日，民国奇耻；何以报仇？在我学子！”冲天忧愤、报国大志骤涌笔端。
同日，上海国民大会5万多人表决，“死不承认，恳政府本国民之决心，背城一战，民等愿毁家捐躯，后援政府”。
汉口、镇江、汉阳、福州等地纷起响应，相继发动反日运动。5月13日，汉口日侨准备举行提灯会，庆祝日本所取得的“外交胜利”。当地学生和商民怒不可遏，群起捣毁日本商店，迫使日本侵略者取消了打算举行的“庆祝会”。
5月23日下午，在天津广东会馆，直隶救国储金团召开成立大会，1万多人到会。成立会上，储金团各干事纷纷登台演说，无不慷慨激昂，热心劝募的人更是泪流满面。台下的听众都极为感动，踊跃捐款。会场中还有人卖茶水、啤酒、点心、肥皂等小商品，售物所得款项全部充作救国储金。
海外华人反对“二十一条”
中日“二十一条”交涉，也激发了海外华人强烈的爱国心和对日本的反感。在海外，各商会、华侨会、留学生等团体和个人也致电外交部抗议日本的无理要求。留日学生反应最为激烈。
2月11日，留日学生千余人冒雨在东京集会，反对日本政府对华提出“二十一条”，大会决议：（一）电政府力拒日人要求，并请宣布该条件内容；（二）发布印刷物，敬告全国父老；（三）自国民立脚点，对于友邦发表国人所持之态度；（四）派遣代表回沪，组织暂时机关，联络海内外爱国之士，合筹对外方法；（五）筹备全体学生回国之事，以备有事时不致临事张惶。大会还决定20日派遣代表由长崎归国，分赴京、沪等地。会议期间，“各家论事，秩序井然不紊”，“有号哭者，有击案者，有捶胸顿足者，忧痛之余，自然发露，究无妨于大体”。
大阪中华商会致电外交部警告说，中日交涉存亡攸关，一经承认，即失主权，此后虽欲自拔，万难脱其羁绊。对日本的横暴要求，普天同愤，“灭亡惨祸，环海共惋”。各侨民愤慨已极，虽命之赴汤蹈火，亦所不辞。乞求政府力拒日本要求，万毋畏缩，坠其谲谋，而蹈朝鲜覆辙。
神户中华商会指出，如果政府接受日本所提要求，将来各国必将效仿，国将不国，因此，请政府坚持公理，正式宣布真相，征求国民意见，如此，则内忧外患，或许从此可消除。
横滨华侨亲仁会也要求力拒日本无理要求。
菲律宾华侨发起反对“二十一条”的爱国活动。3月10日，发起者布告菲律宾华侨：“近因中日交涉，我政府严守秘密，其实日人要索各条件，不待我政府承认，已极力进行。于此国家险象环生，转瞬失机，将为埃及、朝鲜之续，非急与维持不可。凡我华侨皆国民一分子，救亡责任是宜分担，与其坐而待亡，作日人牛马奴隶，孰若牺牲一切，乘时挽救，犹可希冀未然。第兹事体大，必集各界团结力，共筹对付，为政府后盾，乃克有济。”布告还提出：“不宜分党派，不宜畏烦难，只知有国不知其他，群策群力一致进行。”
此外，印尼侨民、爪哇华商会、泗水商务总会、小吕宋华侨救亡团、檀香山少年演说社、留英学会等华侨团体不断电请政府坚拒日本的无理索取。欧美各留学生会、华侨团体、商会、华人会馆无不亟求袁世凯和外交部保全国家主权，拒绝日本强求，并愿筹款以作后援。
历史解析袁世凯与“二十一条”
袁世凯签署二十一条
一直以来，1915年北洋政府对日“二十一条”交涉都被看作袁世凯“卖国外交”或“屈辱外交”的典型，而且无论教科书中还是国人的历史记忆里，袁世凯大都被认为是因称帝需寻求日本支持而主动接受“二十一条”的，因此，“窃国大盗”袁世凯又多了个“卖国贼”的称号。因此，学术研究越来越多地显示，袁氏在对日“二十一条”交涉中饱含屈辱，袁世凯的所做所为实在是令人不满。
高度重视1、日本趁一战西方国家无暇东顾，向中国提出“二十一条”
袁世凯由于历史恩怨一直与日本交恶，因此在其掌权后就竭力抵制日本，日本对袁世凯也颇多不满。辛亥后，袁世凯大权在握，日本要想在中国获得更多的权益，始终绕不开袁氏，但袁氏在外交上一直是依赖欧美抵制日本，这对日本谋求在华利益始终是一大障碍。而正是在此背景下，一战爆发了，一直被袁世凯凭借用以制衡日本的英俄德等国深陷欧洲战场无力东顾，日本看到了宰割中国的大好机会。日本政界元老井上馨认为欧洲大战“对日本国运发展乃大正年代之天佑”，主张趁机“确立日本对东洋之利权”。日本驻华公使日置益认为一战是“对中国提出要求之良机”。1914年9月，日本借英日同盟之名，向德国宣战，出兵占领胶济路及青岛，同时日本内阁决定，在欧战未结束前青岛及山东战区一律实行军事管制，各级官吏由日本委派，山东省路矿均由日本监督，海关也派日人管理。之后，中国就日本撤出山东问题与日本展开外交谈判，但日本非但没有撤出之意，反而希望利用战争的有利机会向中国提出更多权益要求。正是在这样的背景下，1915年1月18日日本驻华公使日置益违背外交惯例，越过外交部直接向袁世凯递交“二十一条”密约，分为五号，旨在将中国变为日本的附庸国。
2、袁世凯誓言“中国绝不做
高丽第二”，积极对日谈判
袁世凯与“二十一条”
很显然，对任何当国者来说，“二十一条”中对中国主权的这种侵犯已经完全超出了可以承受的底线。对袁世凯来说也是如此，在接到日本“二十一条”的密约后，袁氏愤怒地对其日本军事顾问表示：“日本竟以亡国奴视中国，中国绝不做高丽第二。”尤其对第五号最为不满：“其中最为难堪者，曰切实保全中国，曰各项要政聘用日人为有力顾问，曰必要地方合办警察，曰军械定数向日本采买，并合办（军）械厂，用其工料。此四者……如允其一，国即不国……予见此四条，……誓以予一息尚存，绝不承诺。”就在日置益递交“二十一条”的当晚，袁世凯就召集国务卿徐世昌、外交总长孙宝琦、外交次长曹汝霖、税务处督办梁士诒等人商讨应对之策，此后又连续召集陆军总长段祺瑞、司法总长章宗祥等人听取意见。这些人的态度并不一致：段琪瑞主张坚决拒绝，甚至不惜对日作战；孙宝琦认为“问题已没有谈判的余地，只有接受”，外交次长曹汝霖也主张接受；梁士诒则说：“不谈判就接受，在外交上没有这种成例。我们应与日本开会讨论，至于能讨论到什么地步，以后再看。”陆征祥也认为应该与日本谈判。最终，袁世凯表示“经过慎重考虑，主张和日方谈判。”那么袁世凯对“二十一条”中日方提出的具体要求态度如何呢？这可以从其亲自对“二十一条”的部分批示中看出：此外，对于侵犯中国主权最多的第五号条约，袁世凯曾多次手批：“各条内多有干涉内政、侵犯主权之处，实难同意”。即便是到1915年5月7日袁世凯收到限48小时之内满足日本要求的最后通碟之后，他仍在最后通碟的文本中手批：“顾问、兵器兵厂大损主权，中国政府决难承认。中国政府视之仍有影响主权之虑，故请全行删去，断难留此纠葛之点。”由此可见，袁世凯坚持拒绝第五号的内容。另外，袁世凯还主导了整个对日交涉的全过程，据顾维钧在其回忆录中说：“袁世凯总统是幕后的真正谈判者……在中日交涉中，不仅是何者可接受何者应拒绝等原则问题由他决定，他而且还规定了对付日本公使的战略。……整个谈判过程中，每次会晤的记录均立即送呈大总统。他也仔细阅读，并作批示。
四大策略除在谈判中据理力争之外，袁世凯想尽办法在谈判之外寻找着力点，力求将对中国利益的损害降到最低。那么，袁世凯在对日谈判过程中都采取了哪些策略，这些策略又有多大成效呢？
策略一：更换外交总长并饬令谈判人员采取拖延战术
为了能够给谈判赢得更多的时间，袁世凯尽量拖延谈判进程。袁氏在日方提出“二十一条”之后不久就更换了外交总长——任命陆征祥取代孙宝琦。袁氏之所以这样做有两种考虑：一是新官上任要处理很多事情，会耗去很多时间，因此对日交涉肯定受影响。二是袁世凯认为陆征祥外交资历丰富，但不懂日语，因此会议进行时双方言词翻译可以耗去不少时间，进而起到拖延谈判的作用。
参加对日谈判的外交人员，左二为陆征祥
同时，袁世凯指示陆征祥尽量拖延时间。为此，陆征祥也算是使出了浑身解数，比如据顾维钧回忆录记载：“日本要天天谈，每周五次，陆则提出每周开会一次，并和颜悦色地和日方争辩。他说他很忙，有许多别的外交问题等他处理，他还要内阁的会议。日本公使多方坚持，最后达成妥协，每周会谈三次。……每次会议都在下午三时至五时召开，但陆征祥使用了一些手法来拖延。当会议开始时，他的客套话会长达十分、十五分甚至二十分钟。客套话后又命献茶，尽管日本公使不悦，陆征祥还是尽量使喝茶的时间拖长，而日置益也知道这是东方待客的礼节，无法加以拒绝。尔后在讨论中，一切必须由日文翻译成中文，及由中文翻译成日文。陆征祥习惯于讲究辞藻，出言文雅，轻言慢语，译员施履本有时听不清陆征祥言语，有需请他复述一遍。遇到困难时，陆征祥即向日方提出：‘我将就此报告大总统，下次会议时给贵方答复。’”靠这些手段，陆征祥硬是将对日谈判从2月2日拖到了5月7日日本向中国递交最后通碟前夕，跟日本周旋了三个多月，为袁世凯派人赴日摸清日本底线，发动国内报刊攻势以及联合美英俄等列强以对日本施压赢得了时间。策略二：利用日本元老院与外交部的矛盾游说日本放弃第五号条款
袁世凯还派人赴日摸清日本的真实要求，并利用日本国内各个政治势力之间的矛盾与日本周旋。这一策略主要从两个方面展开：
一是派人暗中结交日本政界要人，谋求软化日本政府内部的强硬立场。比如袁世凯派遣他的日本籍顾问有贺长雄赴日与日本元老派人物联络。据曹汝霖回忆，派遣有贺长雄是他的建议，因为“有贺在明治初年设元老院时他是元老的干事，与陆奥宗光同事，故在元老方面，颇有渊源。日本政府对元老很为尊重，元老都是持重有远见之人，若告以第五项条件不但放两国不利，且易引起人民仇日之心。且有贺素抱一种意见，谓对中国临之以高压手段，决非永久之良策。”而在日本国内，元老们与外相加藤高明之间对华政见存在分歧，元老们认为“解决对华问题武力不足恃……偏向于支持袁世凯”，而加藤则“利用革命势力威胁袁世凯，并试图完全吞并中国”，因此袁世凯希望有贺联络元老们游说日本政府放弃“二十一条”中的第五号条款。有贺赴日后，先后拜会了日本元老井上馨、山县有朋、松方正义。松方认为“五号一三四款有妨总统体面地位，亦非日本之利，当与山县协力忠告政府，并劝止勿用武力伤感情”。日本其他元老也都不满第五号条款，因此陆宗舆致电外交部要中国外交部坚持在第五号条款上面不要让步。有贺对元老的活动对日本政府着实产生了很大压力，以致于有贺被政府派警护卫，拘束行动，阻止有贺与元老接触。袁世凯派遣有贺赴日，利用日本元老与日本政府之间的矛盾的策略终于取得了效果，如据俄国驻东京大使说，“日本之所以放弃第五号要求是由于元老们的力争”。
二是派曾叔度联络、结交有相当智识的日本浪人。袁世凯对曾叔度说：“现在正当紧要关头，你务必常跟他们联络，无论何种情报，是真是假，是虚是实，是大是小，都来报告我。并且你见了他们，应该说什么话，也要斟酌。你预先来问我，我告诉你。……我所想要知道的，不专指日本使馆内部情形，我要知道日本商民之动静。例如最近来的日本人多，还是回国的日本人多，以及他们为什么要来，为什么要走。走时是否把家财一起卖尽，有一去不复返之势。是否接到日本公使馆或领事馆的命令，劝他们回国。”袁世凯之所以要随时了解日本侨民在华的动向，显然是为了弄清日本威胁中国是虚声恫吓还是真的要诉诸武力，从而把握谈判的分寸。
策略三：不顾日本的保密警告将“二十一条”公诸于众，营造反日舆论
袁世凯顾问莫理循（前排中）
为了营造汹汹反日民意以增加谈判时的筹码，袁世凯还刻意秘密安排泄密“二十一条”并放任国内媒体报道中日交涉相关消息。其实，根据袁世凯政府1914年颁布的《报纸条例》，规定报刊等新闻媒体不得对外交秘密等进行报道，因此如果袁世凯真的想禁止各中文报纸刊登中日交涉事宜与相关评论应不困难。但袁氏为了形成强大的国内舆论对日本施压，通过不断信息“泄露”的方式将“二十一条”的内容和谈判过程公之于众，比如在中日会谈之前，袁世凯就秘密安排身边的人如顾维钧、陆征祥、蔡廷干、莫理循等不同程度地将“二十一条”的相关内容、恶劣后果和性质泄漏给美、英、俄等国使馆或记者，并利用报刊的传播在国内外形成反日风潮。而之后形成爱国民意也的确对中国代表的谈判有所助益，如陆征祥在第六次会议期间对日置益解释他不能让步的原因，不是他本人为中国“极力主张”，而是“国民不能原谅”。日本对袁氏的这种借助宣传的策略也心知肚明，在反日舆论高涨之时，日置益就声称中国政府“向以政府之势力取缔报纸，并版有严重之报律，今若任其随意言论，恐将生出枝节，于两国邦交及此次谈判均有不利。”随之又恫吓说“谈判万一决裂，皆系中国政府不取缔报纸之故”。谈判后期日本向山东、南满增兵，其理由也指向袁氏的新闻政策：“每次会议后外国记者即将内容通告英美，因用外人新闻政策，以致群言尤杂，人心摇动，甚为中政府不取。凡重要谈判不密，利少害多，本大臣非过急催，甚恐长此漏密，或致发生意外。”尽管屡次向中国提出严格取缔报纸言论，袁氏口头上虽然给予承诺，但始终并未认真执行。策略四：寻求美、英、俄等国的支持与干涉以牵制日本
袁世凯在利用报刊促成民意反日以增加谈判力量的同时，也在加紧向美英俄等国寻求支持，希望使各国知晓“二十一条”对其在华利益的损害，因而对日施压逼日让步。袁世凯首先想到的是美英两国，因为英法俄深陷一战，美国处于超然地位，而英国在华利益是其远东利益的主要部分。因此，在中日会谈期间，袁世凯指示顾维钧与英美公使馆保持接触。顾维钧每次开完会后都会去见美国公使芮恩施和英国公使朱尔典，充当了中国政府和英美使馆的联络员。同时，袁世凯指示顾维钧把有关“二十一条”的消息也透露给英美记者，以达到借英美舆论给日本施压的目的。应该说，美国对迫使日本放弃第五号条款还是有帮助的，比如4月15日国务卿布赖恩训令驻华大使芮恩施以非正式的方式向中日双方表明美国不打算放弃在华任何权益，也不要求中国接受别国侵犯它的主权的任何协议或条款。美国的态度让中方在谈判中态度趋于强硬。也正是由于美国和日本国内元老派的反对等原因，日本最终才在修正案中暂时将第五号要求搁置。然而，一旦“二十一条”中有损美国利益的条款搁置后，美国的态度就完全扭转开始支持日本，5月15日美国国务卿布赖恩对驻中日两国之美使发出训电：“现在交涉中之条约，其中任何条款经中国政府承认而对在华外人之地位有所变更者，在最惠国待遇之下，美国政府亦将享有其利益。”由此，袁世凯想利用美国来牵制日本的希望落空了。
对英国支持的寻求也以失败告终，虽然英国所有的报纸都支持中国抗拒日本所提的要求，但是英国政府仅仅向日本外相加藤表态说：“若日本侵害英国权益，期望能与英国有所协商。”而加藤则根本不在乎英国的态度：“万一在英国……要我们把既已向中国提出的条项再予以撤消或改变，那是断难做到的。”为何日本对英国会如此强硬呢？这是因为英国在一战期间对日本有所求，1914年8月，英国在对德作战的第二天就向日本政府表示：“如果战斗波及远东、香港及威海卫遭到袭击，英国政府相信日本政府将予以援助。”1915年2月15日，英国的殖民地新加坡发生暴动，英国由于还身陷欧洲战场，无法抽出足够兵力去镇压，因此希望日本的支援。日本应英国的请求派出军舰给予了支援，并平息了暴动。因此，根据当时英国的整体利益，在日本与中国之间，英国显然偏向日本。不但如此，当日本向中国提出最后通碟后，英国要求中国政府接受日本的要求，英国公使朱尔典于5月8日对陆徵祥说：“目前中国情形至为危险，各国不暇东顾，为目前计，只有忍辱负重，接受要求”。
而俄国面对中国的求助，非但没有给与同情和支持，反而利用袁世凯在外交上竭力寻求帮助这一点，企图攫取更多的在华权益。1915年3月15日俄国外交大臣在致东京大使和驻北京公使的信中说：“倘若中国政府满足那些涉及日本在满洲和内蒙古势力范围内的要求，我们亦有理由要求中国政府使我们在俄国势力范围内享有同等权利和特惠。此时日本政府正力求在南满获得任便居住权和不动产所有权。倘若日本政府获得上述权利……亦要扩大到俄国人和所有外国人。”北京公使则给俄国外交大臣回信说：“日本的势力取代德国在山东的势力，并不会给我们带来任何损失；而日本在南满取得的优惠，则可作为我们要求在北满获得同等权利的依据。此外，我们可以中国政府使日本在东部内蒙古享有的某些特权为理由，补充作为我们从阿尔泰地区撤军条件的要求。”正是在这种情况下，当日本提出最后通碟时，俄国公使才会迫不及待地要中国立刻同意无条件接受日本最后通碟。
由此可见，虽然袁世凯想用列强之间的矛盾制衡日本，但欧美各国都始终在谋求自己的利益最大化，对中国利益如何则置之不理，甚至与日本狼狈为奸宰割中国。
成效显著1、袁世凯对日交涉取得了不小的效果，但在日本的胁迫下被迫签订《中日民四条约》
袁世凯运用各种策略，使中日会谈拖延了近3个月之久，日本最终失去了耐心，遂于5月7日向中国外交部提出最后通碟，限5月9日午后6时前给予答复：“如到期不受到满意之答复，帝国政府将执认为必要之手段”。5月8日，在对外求助无效，国内又贫弱无力的局面线，袁世凯认为中国“国力未充，目前尚难以兵戎相见……为权衡利害，而至不得己接受日本通碟之要求”。最终，中日双方在1915年5月25日签订了《中日民四条约》。从对日交涉的最终结果来看，虽然袁世凯最终仍无法避免妥协签约丧权辱国的命运，但是其三个月的努力，的确己使中国的损失尽量减少。我们将《中日民四条约》与“二十一条”原本相比就会发现，最后签订的文本实际上只有“十二条”：原本中第五号的七条没有签订，第四号全部删除，第三号中的两条删除一条，第一、二号中的十一条最后签订的条文不是“留待日后磋商”，就是加进了限制条件。这些不得不说是袁世凯外交努力的结果，尽管不一定是最好的结果。
由袁世凯签字的《民四条约》
应该说，《中日民四条约》是在日本武力胁迫下签订的，从提出“二十一条”起，日本就从来没有停止过威胁袁世凯。比如3月8日，日置益访晤曹汝霖，谓若于数日之内无满意之承认，恐生不测之事。同时，日本还不断地向山东和南满增兵，以示军事威胁。当英美俄都袖手旁边甚至助纣为虐时，要想抗拒日方最后通牒，只有完全依靠中国自身实力，然而从当时中日实力的对比看，双方悬殊太大。袁世凯曾向段棋瑞了解“为了保卫国土，中国军队能采取哪些行动”，段的答复是：可以抵抗日本48小时，48小时以后，“听候总统指示。”在日本发出最后通碟5月8日的国务会议上，几乎所有的发言者都认为只有接受日本要求一途，独段棋瑞一人主张动员军队。实际上，袁氏此前也曾有过与日本一战的想法，早在3月23日他就对美使表露过：“我准备作一切可能的让步，但必须以不削弱中国的独立为前提。日本的行动可能迫使我采取另外一种政策。”然而鉴于甲午战争和八国联军入侵这两次战败后割地赔款的惨痛教训，袁世凯的确不敢轻启战端。诚如英国大使朱尔典所说：“中国的局势至为危险……我想大总统……知彼知己，绝不敢轻启衅端。听说陆军总民段祺瑞已经备战几个星期了，我不愿见他（大总统）遭此惨运。”在反复权衡和战之轻重利害后，袁世凯最终被迫选择了对日本妥协。也正是因为当时的国际形势与中日实力对比状况，一些学者对袁世凯等对日让步表示了理解。比如当时尚在美国留学的胡适在其日记中写道：“吾国此次对日交涉，可谓知己知彼，既知持重，又能有所不挠，能柔也能刚，此则历来外交史所未见。”著名近代史学者蒋廷黻也说：“关于二十一条的交涉，袁世凯、曹汝霖、陆宗舆诸人都是爱国者，并且在当时形势之下，他们的外交已做到尽头。”陈恭禄分析袁氏让步的原因说：“就国际形势而言，中日强弱悬殊，和战均不利中国，衔其轻重利害，决定大计，终乃迫而忍辱签订条约，何可厚非？”
2、袁世凯将五月九日定为“国耻日”
对此次外交失败，袁世凯也视为“奇耻大辱”，他告诫国人说：“经此大难以后，大家务必认此次接受日本要求为奇耻大辱，本卧薪尝胆之精神，做奋发有为之事业。……埋头十年，与日本抬头相见，或可尚有希望。若事过境迁，因循忘耻，则不特今日之屈服奇耻无报复之时，恐十年以后，中国之危险，更甚于今日，亡国之痛，即在目前！”正是处于警醒后人的目的，袁世凯决定将五月九日定为“国耻纪念日”，并写入教科书，以待后来者奋发图强。
参考资料：曹俊《袁世凯与中日“二十一条”交涉》；《顾维钧回忆录》第一分册，中华书局，1983年版；王芸生《六十年来中国与日本》第六卷；郭传芹《“二十一条”外交事件中袁世凯政府新闻策略及传播效果考察》；周晨《中日“二十一条”交涉期间的国民外交》；郭琳《袁世凯与“二十一条”签订始末》等。
应该说，袁世凯在对日“二十一条”交涉时还是尽了力的，石源华对袁氏外交“初则据理力争，终则丧权辱国”是比较中肯的，后人评说此事，若一味斥责其丧权辱国而对其外交努力视而不见，的确有失公允。
历史影响《民四条约》签署后，中国朝野始终抵制，日本并不能得到实惠。中国代表在巴黎和会中力争山东问题，并在1922年华盛顿会议中收回山东权益。
至于满蒙权益部分，除袁世凯制定种种法令限制外，东北地方当局张作霖也进行了有力的抵制。张作霖不肯执行满蒙条约，通过省长或县知事下达了一系列排日法令，使商租、杂居始终成为悬案。日本对张氏之漠视日本在满蒙条约上之利益，称其“违反条约”，或“漠视条约”，无法容忍。张学良接掌东三省后，延续张作霖之政策，除建筑满铁并行线外，屡颁禁止租售土地予外国人之命令与办法，尤其加强对韩人的取缔。
日本原本期待中日新约的签订与实施能根本解决中日现存问题，使日本在南满、东蒙取得之优越地位得以稳定发展。但中国所筹拟之对策，使日本人不唯不能享受特权，反而处处受限。日本视“二十一条”要求为解决中日悬案之必要手段，事实上却产生更多悬案。
中日交涉的结果，对日本而言，除旅大租借地以及南满、安奉两铁路归还期限延长外，对于其在华地位并无实质帮助，反而激起了中国国内强烈的反日浪潮与民族主义情绪，形成为一波高涨的爱国运动，即便是最终对日妥协的袁世凯和北京政府，一时亦不能或不敢公然压制此等民族主义情绪之表现。
由“二十一条”交涉而起之爱国反日运动，为其后五四运动爆发之预演，诚如论者所谓：“中国的民族主义情绪衰而复盛，成为二十世纪中国政治中一个决定性的推动力量，五四学生运动就是这股风气继‘二十一条’时的反日运动后的一次更大爆发。”“从这个角度看，可以说‘二十一条’时期的反日运动正是承辛亥革命启五四运动的转折点。”
另外一方面，中日有关“二十一条”交涉的重要意义在于，日本“原是想一举宰制中国并独霸东亚，但也是激长中华民族运动最有力的鞭笞，这幕交涉遂成为近代中日两国关系恶化的大关键”。
此后，关东军认为中国漠视日本条约权益，侵犯日本条约利益，又不肯解决悬案，乃悍然发动“九一八”事变，希望借成立“满洲国”，一举彻底解决满蒙悬案。日本政府则不惜退出国联，不断压迫中国承认“满洲国”，导致中日战争之爆发。1941年12月9日，珍珠港事变后国民政府对日宣战，中日所有条约废止。1915年“二十一条”交涉以来之满蒙问题，最终以战争手段解决。
接受原因关于袁世凯接受“二十一条”的原因，如今学者已有较为客观、公正的分析，较为一致的看法是认为：
敌强我弱的力量对比
外交历来是国家实力的较量，在得知日本出兵山东后，袁世凯也并非不思抵抗，在总统府召集的紧急会议上，袁世凯从陆军总长段祺瑞那里了解到由于事实上的国力悬殊，中国既无长期抵抗能力，也无法阻止日军已开始的行动，于是只好采取了在中国境内划出“交战区”，让日本通过的办法。此法虽备受谴责，但客观而言，也许是当时中国“惟一切实可行的政策”。
对自身权位的维护
袁世凯有强烈的权力欲望，在日本提出“二十一条”前，袁世凯虽然已经成为集大权于一身的终身大总统，但当时的国内环境并不安定，革命党人的活动颇令袁世凯寝食难安。日本正是抓住了袁的这一心病，采用了威胁和利诱并举的手法，在提出“二十一条”时即向袁暗示：中国革命党人“与许多在野的日本人关系非常密切，他们有办法、有影响；……”同时又对袁放出诱饵，称只要接受日方的条件，日方将“保证袁世凯大总统及其政府的安全，严格取缔在日本及其保护下的革命党员、宗社党员、留学生及不法日本商民与浪人”。日人的这一手，对于因革命党人活动而面临严重政治危机的袁世凯来说，显然是发生作用的。而“二十一条”消息泄露后，以孙中山为首的革命党人也正对袁发动舆论攻势，号召党人“力行革命，推翻袁氏恶劣政府。”这不能不令袁世凯惕然心惊。袁担心若拒绝日人条件，日本会利用支持革命党来达到推翻其政权的目的；相反，若接受日人的部分条件，以此换取日人对其铲除革命势力的支持，进而能助其登上帝位，这对袁就更有诱惑了。有史书记载，日置益公使曾向曹汝霖放话，称：“救国以万世一系为宗旨，中国如欲改国体为复辟，则敝国必赞成之。”
无有力之外援
西方势力在“二十一条”问题上对日本的一种“绥靖”态度，显然也是造成了袁世凯最终屈服于日本“最后通牒”的一个重要原因。日本趁欧战爆发之际，欲逞独霸中国之图，依照袁世凯的经验，欧美列强不会袖手旁观，所以他希望通过“以夷制夷”，即让列强出面迫使日本让步。然列强在中日二十一条交涉中采取的则是牺牲中国、讨好日本，甚至从中渔利的立场。仅美国一家给予了中国道义上的有限支持。但也仅站在维护本国利益立场上给日本警告而已，并无阻止的有力措施。所以说，尽管袁世凯对在华列强存在权益争夺，这个估计大体来说是不错的，但能否为中国利用来牵制日本带有很大的不确定性。而袁世凯在与日交涉中把减少中方损失的希望寄托于外强的介入和干涉，显然是不明智的。
综上所述，袁世凯在与日“二十一条”交涉中，尽管因与日签约，而备受诟责，甚至被视同“卖国”，但这一评价显然是不客观的。要求当国者在重大对外交涉中都能取得保全国家权益的重大成果也是勉为其难的。民国初期，中国在对外关系上处于多个列强共同控制的局面之下，不仅国力虚弱，边疆危机等外交难题迭起，作为中国新统治者的袁世凯，既背负着晚清旧外交的沉重包袱，又承担着开创民国新外交的历史责任，作为政治强人，为应对内外危机，在体制上采集权体制，有其一定的必要性，在实际运用中也并非无效果可言。不过，由总统一人独揽外交大权，交涉之张弛进退全听由袁的策划，国之命运交凭一人之手，其弊端在“二十一条”交涉及其结局中，也显现得十分明显，何以哉？体制使然也
社会评价中国人民大学政治系教授张鸣
“袁世凯政府是作了很多努力，但现在来看，这也不是最好的结果，我觉得还是可以争的，因为日本这么蛮横，‘二十一条’完全没有道理。”中国人民大学政治系教授张鸣表示。
对于影片及教科书中所称，袁世凯为实现称帝美梦，签署“二十一条”，张鸣则表示质疑，“日本其实是不想中国出现政治强人，想通过此事把袁世凯搞臭。后来袁世凯称帝只是为了挽回威信。‘二十一条’和袁世凯称帝有间接联系，没有直接联系。”
对袁氏后人的这封公开信，张鸣表示可以理解，“他们是一家人，为自己家人争争面子也是可以的。但是，说袁世凯签署了‘二十一条’，我觉得也没大错。虽然事实上没有全签，但‘二十一条’是一种约定俗成的说法，也是可以成立的。”
袁氏后人
袁家诚袁氏后人为袁世凯洗刷污名的努力，在袁家诚看来，是还历史的本来面目，“历史应该是真实的记载，要想给中华民族留下一部清白的历史，就不应该有任何观点在里面，一分为二的原则应该适用于历史上每一个人，把历史的原貌交给公众，让他们自己去衡量。拍电影的人应该多看看书，了解历史背景。我们觉得应该申诉我们的意见。如果有生之年，我能看到这段历史能够原原本本地呈现在世人面前，我就非常感激了。”
袁伟东说，“对历史的评价和解释，还是由史学家来作。我们一般不说。但如果有错误了，我们家里人还是认为该说就说。”
胡适
“吾国此次对日交涉。可谓知己知彼，既知持重，又能有所不挠，能柔也能刚，此乃历来外交史所未见。”
民国著名记者
陶菊隐民国著名记者陶菊隐虽对袁世凯评价不高，但在《袁世凯传》中说：“外界传说他与日本人订立‘二十一条’另有密约，实在是没有这回事情。袁世凯被迫在‘二十一条’上签字后，好多天神志为之不宁。他让丁佛言撰写了一本书，叫《中日交涉失败史》，印了5万册，密存山东模范监狱。他常对左右说：‘勾践不忘会稽之耻，最后终于打败了吴国；那些咄咄逼人的人终有肉袒牵羊之一日，到那时，此书就可以问世了。’”
骆宝善
骆宝善先生说：“中国，包括世界上任何一个落后国家和民族的政治势力，想要在本国实现自己的政治目标，都要依靠外国的力量，不管打什么样的旗号。在寻求政治上、经济上支持的时候，只能拿国家主权、国家利益做交易。”
《中国近代通史》评：
中日“二十一条”交涉由袁世凯决策进行，袁自应为此负首要责任。
“就袁氏本人论，对于此幕交涉的决策与指导，固不能煞杀其正确之处，但为私欲所蔽，终入日人彀中。因袁氏帝制阴谋，早为外人窥破，日本抵隙蹈瑕，又无所不用其极，遂使此次交涉与帝制运动，始终存有错综而微妙的关系。其次袁氏最惧民党，视为腹心巨患，已与日本交涉经年，不惜牺牲利权，必去之而后已。日本虽明知民党断不为所用，仍虚张声势，以恫吓袁氏。双方各施权诈，从事周旋。”“而最后一败涂地的仍为袁氏。”
观袁世凯在交涉前后之表现，在交涉过后重行帝制之举动，更有违当时的民意民气。“袁氏既然选择了对日妥协，已是‘失之乎势’，再欲‘求之乎国’，安能不‘危’！于是有进步党、国民党等的‘再造共和’的努力。”